继1979年联合国大会通过《消除对妇女一切形式歧视公约》（The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women，CEDAW）之后，1995年在北京召开的“世界妇女大会”通过了《北京行动纲领》，支持将性别主流化作为实现性别平等承诺的关键手段，其关键的目标之一就是将性别视角整合到跨部门的政策、规划和预算编制中。
近10多年来，持续不断的全球倡议引发空前的政府和民间团体对性别均等和性别平等的支持，尤其在女童入学方面。2000年，《达喀尔行动纲领》和“联合国千年发展目标”引导国际社会消除初等和中等教育阶段的性别不均等。此外，《达喀尔行动纲领》提出了到2015年实现性别平等的关键战略。此后，有利于性别主流化的政策已经在教育部门广泛实施。
国际组织是引领此项工作的关键。在2000年召开的“世界教育论坛”上，联合国秘书长提出“联合国女童教育倡议”（United Nations Girls Education Initiative，UNGEI），13个联合国机构、双边机构和非政府组织协同工作，保证各地的女童教育质量。倡议发起之后，各地开展了不同形式的宣传、能力建设和研究。联合国儿童基金会是这一计划的领导机构。2002年年底，它提出了“25国2005年”计划。该计划的目的是加速25个国家的女童教育进程，到2005年实现初等教育和中等教育的性别均等。该计划的提出是为了克服UNGEI合作面临的挑战，包括需要更多的人力和财力帮助那些面临最大挑战的国家。[12]UNGEI是第一项专门改善女童教育和提高教育性别平等问题意识的全球合作计划。在提出该倡议时，时任联合国秘书长科菲·安南强调，女童教育是制止冲突、建设和平的重要工具。[13]
在这样的大背景下，“一带一路”国家出台相关政策，并采取多样化的措施，提高女童入读和参与教育的机会，将性别意识主流化纳入教育过程中，并为校外女童和妇女提供补偿性教育项目和技能开发项目，有力支撑这些国家实现国际和国家关于性别平等的目标。
一、各国促进教育中性别平等的政策
在国际上普遍关注教育中的性别平等的大背景下，各国政府轮番实施立法和政策改革，让性别意识在教育体制、规划和预算中主流化，并在社会上赢得广泛支持。虽然有些国家未能在2005年和2015年分别实现性别均等和性别平等的目标，但是自2000年以来对教育性别问题的承诺已经在增加。[14]这样的政治承诺无疑是各个国家取得进步的重要基础和保证。联合国教科文组织国际教育规划研究所（IIEP）的一项研究表明，那些（在30国家中）在2000年和2012年都在规划中纳入性别视角的国家，在迈向初等教育入学的性别均等上取得明显成效。[15]鉴于篇幅和资料的限制，我们按“一带一路”所覆盖的次区域选择了部分国家并对这些国家的相关政策进行简要介绍。
表7.3 部分国家促进教育中性别平等的政策
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二、各国促进教育中性别平等的措施
（一）社会性别主流化和预算编制
性别主流化旨在将性别平等作为一个核心理念整体反映到机构和社会的结构及实践中。《达喀尔行动纲领》要求政府承诺通过教育体系来使性别主流化。研究表明，对整个教育系统投入充足的资源来实现性别主流化战略，有助于确保教育体制中的性别平等。然而，在许多国家，性别主流化行动受到一些制约。在机构设置方面想要实现革命性的改变仍然是一个巨大挑战。[17]
提高性别均等需要采取多元化的方式应对障碍。那些在减少教育性别差距上已取得明显进步的国家，都有综合性政策纲领，这些纲领在立法改革的支持下，综合多种措施来提高受教育权利，特别是女童入读和参与教育。
在教育中将性别主流化需要获得足够的经费支持，最理想的是有单独的经费预算。在柬埔寨，2007年以前，性别预算并不单列，往往被包括在各部门的预算中。从2007年开始，该国教育、青年和体育部特设了性别主流化的预算。促进教育中性别平等的工作通过该预算以及外来的发展援助而得以加强。
表7.4 柬埔寨性别工作项目预算（2007—2013年）
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此外，印度尼西亚也实施了性别计划和预算，这是解决性别主流化问题和改善治理的有效措施。该国在具体实施中，遵循以下基本原则：一是要有较强的政治意愿（Political Will），二是提升意识并加强倡议（Awareness and Advocacy），三是注重透明和参与（Transparency and Participation），四是要有按性别分列的数据（Sex-disaggregated Data），五是要有相应的人力资源，六是监测与评估其效果。[18]
为了提高全社会的性别意识，并呼吁支持相关的活动和计划，一些国家加强了宣传工作。在塔吉克斯坦，“2015年国家教育发展战略”利用电视和广播运动来推广女童教育。最近的“2020年国家教育发展战略”继续使用媒体运动，但目标定位于提高女童在义务教育后中学阶段的入学率，因为该国到2012年初中阶段每100名男童对应90名女童。[19]在土耳其，宣传女童教育的国民运动中纳入了多个利益相关者，这带来了目标学区入学人数的增加。[20]这些运动已被证明能够非常有效地融合来自多个部门的合作者，它们得到国家规划和政策的支持，并且直接触及草根组织和社区。
（二）将性别意识主流化纳入大型教育发展规划和项目
受全球教育议程的影响，各个国家都将促进女童教育及把教育中的性别平等纳入其重要的教育发展计划和项目，并动员各利益相关方，采取多样化的策略和办法，解决女童入学的社会障碍，并推动教育中的性别平等。譬如，印度第十二个五年规划就提出要优先促进女童教育并实现教育中的性别平等，而且推进女童教育的相关措施要秉持这样的理念，即教育中的性别平等既是公平问题，又是质量问题。[21]除了印度，那些在性别平等方面取得不俗成绩的国家如孟加拉国、尼泊尔等也采取了类似的措施，将性别意识纳入各种大型政府项目和活动（见表7.5）。
表7.5 部分国家性别主流化教育行动项目与计划
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在埃及，为了缩小教育中的性别差距并消除歧视，教育部采取了一系列的行动，包括：实现两性教育机会均等，特别关注女性；消除女孩入读基础教育并学有所成的障碍；扩大“一个班级学校”、女童友好学校和社区学校等举措（具体见表7.6）；加强农村地区、贫民窟、贫困和处境不利地区的女性教育及教育服务；通过提供经济支持和社会媒体运动，鼓励女童及其家庭参与到各级教育；在教育部和社会机构间建立联系，缩小女性教育的差距；加强教育部和区域及国际组织之间的伙伴关系，实现有质量的免费基础教育，并制订专门针对女童的计划。
表7.6 埃及促进女童教育的系列措施
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而在非正规教育领域，各国又开展了什么样的活动，关注妇女的教育与发展呢？同样的，在此领域的发展项目关注提高女性的社会地位，帮助她们提高技能，促进创收，从而享有一定质量的生活，让她们活得更有自信、更有尊严。以下是部分“一带一路”国家开展的项目和计划（见表7.7）。
表7.7 部分国家关注性别平等的非正规教育项目
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（三）为女童教育提供多样化的物质和其他条件支持
教育中的性别平等不仅要求入学平等，还要求学习过程、学习成果等的平等。《达喀尔行动纲领》强调与学校有关的因素会制约平等的实现，并且呼吁学校成为安全、性别敏感的学习场所。为了促进女童教育，各个国家都采取了多种措施，包括提供助学金，在学校提供餐饮，改善学校卫生条件特别是增加女厕所，增加女教师等措施，并且取得了不错的成效。
奖学金和补贴能够帮助女童继续上学。在柬埔寨，以正常出勤和续读为条件的奖学金让女童从小学升入中学，帮助女童入学率提高22～32个百分点。在印度的旁遮普邦，女性学校补贴项目设立于2003年，目标锁定识字率最低学区中的公办学校的六到八年级女童。该项目的头四年里，所有年龄组的入学率增幅在11%～32%。[22]在孟加拉国，“中学女生补助项目”的重点在中学而不是小学。这个项目被描述为“这一领域中具有世界意义的先驱性项目”[23]（具体见框7.1）。当然，这样的项目不一定总是能完全瞄准处境最不利的女童。在尼泊尔，奖学金并不总能足够支付如学习材料在内的全部学校费用，也无法为最贫困家庭送女童上学提供激励。[24]除了助学金以外，包括孟加拉国在内的一些国家还提供学校餐饮的项目，这本质上也是一种实物助学的方式，能促进入学人数的增加。
框7.1 孟加拉国——为学生提供助学金
“中学女生补助项目”（Female Secondary School Stipend Programme）旨在增加中等教育女童入学和巩固率、延迟女性结婚年龄、控制生育率、赋权妇女和女童并提高她们的就业。
项目始于1982年，由一个当地的非政府组织发起，并得到美国国际开发署的资助。获得助学金的人数远远超出计划数目，在四年内参与这个计划的学校增加12%。在取得以上成功的基础上，这个项目不断得到扩展和延续。项目大大促进了孟加拉国女童入读中等教育，该国中等教育女童入学人数从1991年的110万增加到390万。
当然，获得项目资助有条件限制：女童到校天数不少于学年的75%，学习成绩至少达到评估和考试总分的45%，并且未婚。项目还通过将部分开支支付给家长和学校来提高入学率，通过提高分数要求来改善教学质量，通过推迟结婚年龄以实现社会和人口目标。
资料来源：联合国教科文组织.2003/04全民教育全球监测报告[R].北京：人民教育出版社，2004：167；Education for All 2015 National Review Report：Bangladesh [EB/OL].http：// unesdoc.unesco.org/images/0023/002305/230507e.pdf.2014：37.
印度和土耳其已经弥合了小学和初中阶段的性别差距，两个国家均采取了一系列的措施促进女童教育。在印度，多元战略帮助提高女童教育的可及性和质量。这些策略包括为所有女童提供免费教材，“回到学校”的露营活动和衔接课程，招募女性教师，以及增加农村和弱势群体女童教育需求的国家项目。在土耳其，旨在扩大小学和初中阶段教育参与的法制改革和学校建设，得到贫困家庭女童补助和提高女童入学的全国性意识提升运动的补充支持。[25]
框7.2 土耳其——多元利益相关者支持改善女童教育的运动
“嘿，女童，让我们去上学！”运动，由联合国儿童基金会驻土耳其办事处与土耳其教育部共同发起并实施，支持政府努力去增加受教育机会并提高女童入学率。该运动于2003年在土耳其基础教育性别最不均等的10省展开。
由于教育部缺乏失学儿童的具体信息，指导委员会派遣咨询人员到这10省去评估需求并且将运动有关事项通知当地相关人士。由于土耳其教育体系的分层结构，这一举措的效果有限：咨询人员被认为是督导人员，而且对运动的理解不足。
随着方法的转变，该运动在众多中央和各省的利益相关者中建立起了一种新的关系模式：官员经常去解决地方小组遇到的问题。政府官员和教师都深度参与家访——这是一种规劝家长送女童到学校读书的有效策略。地方民间团体组织也成为运动的一分子。
与其他省份相比，这10个在运动开始时入选的省份都在缩小入学性别差距上取得了更大进步。据估计，在运动持续的4年中有大约35万名儿童入学。
资料来源：联合国教科文组织.2015全民教育全球监测报告[R].北京：教育科学出版社，2015：168.
在基础设施的建设中考虑性别差异，对于保证女童充分参与学校教育极其重要，特别是女厕所的建设对经期女童是决定性的因素。在印度，经历21世纪早期的学校厕所建设之后，在有厕所的学校，女童入学数量比男童增加更多。在更小的时候，女童和男童都明显受益于厕所，无论是分性别的还是混用的，但是独立厕所是决定青春期女童入学的关键因素，在配备独立厕所之后女童入学人数明显增加。[26]这一点开始受到各个国家教育规划的重视。《2010全民教育全球监测报告》中的一项研究，对2005—2009年来自发展中国家和转型国家的44份国家教育规划进行评述，发现有25份包含了改进学校供水和卫生设施的策略，其中11份与性别相关的目标有特别联系。计划包括分别修建男童和女童的厕所。2012年，巴基斯坦的旁遮普教育部门改革项目，有60%的资金作为专项用于改进女童所在学校的设施，并且将厕所作为头等大事。[27]而在阿富汗这样一个存在传统性别规范的国家，是否有相关的卫生设施异常重要，阿富汗政府已经开始了这方面的工作（见框7.3）。
框7.3 阿富汗——清洁用水和厕所建设
2010年，教育部、公共卫生部、农村复兴和发展部联同民间社会团体、捐助者和社区成员共同发起了学校水、环境卫生与个人卫生[WASH]项目联合行动（Joint Action for Water，Sanitation and Hygiene [WASH] in Schools）。
该项目计划改善阿富汗学校的卫生和用水情况。提供清洁用水和卫生设施，如厕所，这将显著减少与卫生相关的疾病，从而提高学生出勤率。2009年，从24省的7769所学校收集的数据表明，只有36%的学校有安全饮用水，22%的学校的男孩和女孩有单独使用的厕所，8%的学校的身体残障学生有单独使用的厕所，13%的学校有洗手池。项目也将大大鼓励更多女孩上学。据估计，阿富汗中小学有800万名学生，其中只有300万是女孩。
到2010年年底，项目进展十分显著。相关部委协调国际和当地的利益相关方，制订了学校WASH计划，以及配套的指导方针和标准。启动了学校校长、教师、学生和其他相关人员的能力建设活动。通过当地一级的学校WASH项目月度协调会，各方都参与进来。学校还修建了女性专用设施，包括安全处理卫生巾的焚烧炉。阿富汗教育部估计，到2014年，将有1000多万名中小学适龄儿童入读16500所学校。计划80%的学校到2014年将有充足的水和卫生设施，到2015年实现全面覆盖。
资料来源：UNESCO and UNICEF.Asia-Pacific End of Decade Notes on Education for All：EFA Goal 2 Universal Primary Education[R].UNESCO Bangkok，UNICEF EAPRO and UNICEF ROSA，2013：39.
女童的入学和出勤对于上学的距离特别敏感。非洲一些研究表明，当距离学校较远时，家长就对送女孩上学产生犹豫，家长特别关注的问题是她们上学路上的安全。[28]因此，将学校建在距离社区较近的地方，能够帮助克服与距离相关的女童教育障碍。阿富汗古尔省的一项研究随机地选择村庄新建小学，结果发现，整体入学率提高了42个百分点，而且女童的入学率比男童多增加17个百分点，消除了既存的性别差距。[29]
除了上述措施之外，一些国家还为已经辍学的女童提供第二次接受教育的机会，给予她们特别的支持。在印度，不拉罕开放学校（The Pratham Open School of Education，POSE）是为边缘化群体提供第二次教育机会的尝试。该项目创始于2011年，主要目标群体是被主流教育系统边缘化的女童和妇女，给他们提供完成学业的第二次机会。该项目在7个邦实施，为上述人群提供3个月的强化基础课程，弥补基本概念和中等学校课程之间的差距。到目前为止，该项目已让2万多名小学阶段儿童获益。[30]孟加拉国也有类似的尝试（具体见框7.4）。
框7.4 孟加拉国——幸运的十三人
“阅读室”（Room to Read）女童教育项目为八个地区包括那些处于孟加拉国农村的女童提供全面支持，包括生活技能教育、家长支持（parental advocacy）和强化的学习辅导。项目提供的辅导证明额外的、有针对性的协助是如何帮助并防止女孩从学校辍学的。在2009学年末，“阅读室”项目开始为Sirajganj地区的232名女孩提供教育服务，当时，很多女孩离参加初中入学考试只有两个月。最终，13个女孩没能通过考试。家长们不相信女儿们能在第二次考试中成功，这些女童面临辍学。
当地“阅读室”项目员工通过评估，发现大多数女孩挣扎于数学和英语。基于这个信息，女童教育项目团队设计了强化的一年期辅导计划，以对女孩的正规教育形成补充并为一年后的考试做准备。女孩们在下午和周末接受辅导。最终，所有女孩通过考试并升入六年级，有一个女孩的成绩甚至进入了甲级。由孟加拉国“阅读室”项目提供的有针对性的学习支持突出了一个事实，即学习结果的公平并不简单的意味着所有学生接受同样的教育。相反，男孩和女孩经常需要根据他们的特殊需求提供额外支持，以获得学业上的成功。这是一个小小的胜利，但是被认为是“幸运的”，因为在孟加拉国“幸运”意味着“准备”（preparation）和“机会”（opportunity）的结合。
资料来源：UNESCO and UNICEF.Asia-Pacific End of Decade Notes on Education for All：EFA Goal 5 Gender Equality[R].UNESCO Bangkok，UNICEF EAPRO and UNICEF ROSA，2012：26.
（四）解决女教师短缺的问题
在“一带一路”国家，中东欧以及中亚初等和中等教育中的女教师比例很高，出现了教师队伍的女性化趋势。但在其他次区域，1990年的“世界全民教育大会”召开直至2000年的“达喀尔全民教育论坛”举办之时，女教师短缺的问题仍然是主导性的。从表7.8我们可以看到，在南亚和西亚地区，1990年和2000年初等教育中的女教师比例为32%和38%，而中等教育更低，为32%和35%，即使是教师队伍普遍女性化的学前教育阶段，1990年和2000年该地区的女教师比例也不算高，仅为43%和75%。而解决这个问题是近10多年来相关国家为促进女童教育，促进教育公平的着力点。由于起点较低且政策得力，这一地区在女教师的招录方面取得的进展也最大。
表7.8 次区域各级教育女教师比例（%）（1990年、2000年和2013年）
女教师的比例是迈向性别平等进展的一项重要指标。那些女童在教育参与上面临劣势的国家，增加女教师的数量被证明具有积极作用。女教师的存在可以减轻家长对安全问题的担心，并帮助提高对女童教育的需求，特别是在女童入学存在社会文化障碍的国家。一项在30个发展中国家的研究发现，提高某一学区女教师的比例能够增加女童的入学率和续读率，特别是在农村地区。[31]
在全球范围内，初等教育师资中的女性比例从1990年的56%上升到2013年的63%。在许多国家她们都是绝对主体，特别是在中亚、中东欧。在中等教育阶段，全球的平均水平保持在52%。但是，在阿拉伯国家、南亚和西亚，女教师在初等和中等教育阶段仍然是少数。在阿富汗，2013年教育部的所有雇员共计257807人，其中只有27.2%是女性。[32]
在阿富汗、尼泊尔等国家，招聘女教师已经成为过去10年国家教育规划中的重要策略，并与鼓励女童入学和续读的策略相联系。在阿富汗，保守的社区不允许男性给女童教学，两项国家规划已经包含明确目标要招聘女教师来解决女童入学率低的问题。[33]在尼泊尔，增加女教师是政府的明确政策，规定一个学校至少有一名女教师。同时，为了促进融合，政策还强调从达利特人（贱民）和贾那贾提人（土著民族）中招聘教师。[34]在过去几年，印度采取了多项具体措施为政府办的初等学校招录女教师。SSA项目计划招录女教师的比例提高到50%，此举措大大提高了学校中女教师的比例。印度所有学校的女教师比例从2006/2007学年的41.9%提高到了2013/2014学年的47.2%。[35]另外，非政府组织的参与为招录女教师提供了新的渠道。孟加拉国农村发展委员会（BRAC）主要雇用从本地招募的已婚妇女并对她们进行培训，让她们去教小学低年级。在巴基斯坦，收费低廉的私立小学从本地社区雇用年轻的、未受过训练的未婚女性。[36]
当然，在那些教师队伍严重女性化的国家，政府在制定政策并采取措施努力提高男教师的比例。譬如，立陶宛于2013年通过“国家教育战略（2013—2022）”（National Education Strategy），其目标之一就是到2022年，把在初等和中等学校任职的男性教师的比例从2013年的15.8%提高到20%。[37]